Chine: tête de ceinture et cravate?


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Le président chinois Xi Jinping

En avril 2019, les analystes du groupe Rhodium, basé à Hong Kong, se sont réunis pour évaluer la viabilité économique du projet China Belt and Road (BRI). Ce qu’ils ont trouvé les a surpris.

Le deuxième forum sur la ceinture et la route venait de se tenir à Pékin, et les décideurs politiques à l’intérieur et à l’extérieur du continent ont commencé à exprimer leurs préoccupations. Les dirigeants occidentaux craignaient que la Chine ne noie le monde naissant en général et l’Afrique en particulier dans une nouvelle vague de dettes.

Les responsables de Pékin ont démenti les allégations d’un « piège diplomatique diplomatique », mais ils avaient commencé à rester.

La Chine avait des raisons internes de faire rage. BRI était impopulaire à la maison depuis le début. Les politiciens y ont vu une occasion de rétablir l’ordre mondial, mais ses citoyens l’ont rejeté comme étant « trop ​​généreux » pour les pays bénéficiaires, a déclaré Scott Morris, chercheur principal au Center for Nonprofit Global Development (CGD) à Washington. .

Le projet est énorme.

RWR Advisory, une société de conseil basée à Washington, a accordé un total de 461 milliards de dollars de prêts à des projets de transport et d’énergie de la Corne de l’Afrique à l’Asie centrale depuis 2013 pour le montant total dans la zone de coordination BRI. L’Initiative de recherche Chine-Afrique de l’Université Johns Hopkins estime les prêts directs à l’Afrique seule entre 2000 et 2017 à 143 milliards de dollars.

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Scott Morris,
Centre pour le développement mondial

Pourtant, Rhodium s’attendait à trouver un instantané d’une planification financière claire et cohérente. Ce qu’il a trouvé, c’est tout le contraire. L’image qu’il décrit dans son rapport est une initiative de développement de grande envergure qui a déraillé et qui n’est plus financièrement viable.

Il a trouvé des preuves de prêts agressifs de banques politiques chinoises à des États sensibles, puis s’est précipité désespérément pour essayer de fermer les budgets qui fuyaient et d’ouvrir et souvent d’élargir les limites de crédit.

Les analystes de Rhodium ont trouvé 40 prêts BRI restructurés avec une capitalisation boursière de 50 milliards de dollars. La China Development Bank (CDB) et la China Export-Import Bank (Eximbank) ont récemment repris pour les gouvernements et les agences gouvernementales.

Dans une Afrique où règne l’information, il a trouvé 22 prêts renégociés d’une valeur de 32 milliards de dollars, bien que ce montant soit probablement plus élevé car une grande partie des emprunts extérieurs de la Chine est secrète.

« Nous pensons qu’il y a un manque d’au moins deux douzaines de remises de dettes, en particulier pour les pays africains », a écrit Rhodium.

Quelle que soit l’échelle, c’est un chiffre surprenant. Cela signifie qu’au moins un quart de tous les prêts chinois à l’Afrique est tombé en ruine.

La consultation a révélé un «large éventail de types de prêts», y compris le financement de projets spéciaux (tels que le chemin de fer en Éthiopie) et des éléments plus généraux (ligne de crédit non spécifiée accordée par la CDB au Ghana). Il y a eu des prêts pour financer des lignes budgétaires au Zimbabwe et des entreprises publiques en Angola.

Il y avait d’anciens prêts (un prêt de 34 millions de dollars au Cameroun qui avait été amorti en 2001) et de nouveaux, en particulier une ligne de crédit de 800 millions de dollars encore en négociation, pour un petit Djibouti, une étape précieuse sur la route de la soie maritime, qui fait partie de la BRI.

Le rhodium a constaté des reports (3,3 milliards de dollars pour l’Éthiopie en 2018) et un refinancement (21,4 milliards de dollars pour l’Angola, un allié chinois important en 2015) et plusieurs petites dépréciations. Il a averti: « Le grand nombre de négociations sur la dette révèle des inquiétudes légitimes quant à la durabilité des prêts sortants de la Chine ».

choc du système

Il est possible que la Chine ait continué cette pratique pendant des années. Le total des prêts aux gouvernements, aux entreprises et aux organismes gouvernementaux africains représente 7% de sa dette extérieure, évaluée à 2,06 milliards de dollars à la fin de 2019 par l’Administration monétaire de l’État chinois (Safe). Il est également gérable à long terme.

Mais c’est avant l’absence de deux événements complètement différents, tous deux à leur manière, qui sont nés en Chine. Le premier est l’initiative Belt and Road; une autre pandémie de Covid-19.

BRI a été un véritable choc pour le système lors de son lancement. Il a promis de redessiner la carte du commerce et des finances à l’image de la Chine. À Pékin, l’appareil du parti a pesé sur le projet – il n’avait pas le choix car il était une idée originale du président Xi Jinping.

Mais il devient de plus en plus clair qu’il y avait peu de planification utile à l’époque.

Minxin Pei, professeur gouvernemental au Claremont McKenna College en Californie et expert de premier plan en matière de gouvernance chinoise, considère la grande idée de Xi de relier Pékin à l’Europe par voie terrestre et maritime comme « pivot et preuve d’un manque de réflexion stratégique ».

Cela a conduit à une énorme sortie de capitaux. Les prêts à 68 pays de la BRI, principalement en Afrique et en Asie, ont fortement augmenté en 2015/16, avec un nouveau pic en 2018, selon Safe data. La dette extérieure de la Chine passera de 850 milliards de dollars fin 2014 à 2 000 milliards de dollars cinq ans plus tard, selon les données de la CEIC.

Il devient maintenant de plus en plus clair qu’au sommet de ces prêts à la mi-2010, Pékin: «Il n’avait aucune idée du montant qui coulait par la porte», dit Pei.

Un banquier de Hong Kong a déclaré: « Il est déjà tout à fait possible que le gouvernement ne sache pas combien il doit ou à qui ».

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Lauren Johnston,
SOAS China Institute

Le problème clé est que certains prêts n’ont pas été accordés par l’État ou les banques politiques, mais par des sociétés privées et des entreprises d’État pour les projets, les entreprises et les marchés auxquels ils ont été accordés. Ils sont invisibles pour les étrangers et presque certainement dans certains cas pour Pékin lui-même.

En Afrique, l’entrée de la BRI a exacerbé les problèmes existants car Pékin a stimulé les prêts aux pays ayant peu de chances de respecter leurs obligations.

La zone était toujours une petite ceinture et hors route. Dans les années 1970, la Chine y voyait un allié de la guerre froide et un sauveur lui-même, finançant des projets qui bénéficieraient aux deux parties.

«Il ne considérait pas l’Afrique comme une œuvre de bienfaisance – et cela a été apprécié», explique Lauren Johnston, experte en relations sino-africaines et chercheuse postdoctorale au SOAS China Institute de Londres.

Les accords importants payés à l’époque comprennent un prêt de 988 millions de Rmb (alors d’une valeur de 400 millions de dollars) pour financer un chemin de fer reliant la Tanzanie et la Zambie. Deux États d’Afrique de l’Est ont fidèlement remboursé la dernière tranche du prêt de 40 ans en 2013.

Aujourd’hui, en Afrique, la Chine est partout où vous regardez. Selon les données de la CE, les entreprises d’Europe continentale ont investi 72,2 milliards de dollars en Afrique entre 2014 et 2018. Pékin a financé un câble sous-marin du Kenya au Yémen, ainsi qu’une base militaire à Djibouti et un port en eau profonde. Les deux peuvent être marqués comme projets BRI. Mais la plupart des projets chinois ne le peuvent pas.

« La BRI de l’Afrique n’a pas beaucoup de sens, du moins pour son objectif d’origine », explique Pei. «Parce que Xi y a mis son improvisation personnelle, c’est devenu un sac accrocheur au fil des ans. Donc, si vous vouliez collecter des fonds pour quelque chose, vous y avez trouvé un autocollant BRI.  »

Un autre problème est l’étendue de l’endettement de l’Afrique. L’Overseas Development Institute de Londres estime que la Chine représente 10% du service de la dette extérieure du Nigéria. La part atteint 17% en Éthiopie, 33% au Kenya et 70% à Djibouti.

La Chine ne considérait pas l’Afrique comme un organisme de bienfaisance – et cela a été apprécié

Lauren Johnston, SOAS China Institute

La Chine affirme que ses conditions de prêt sont favorables, bien que l’étude du CGD ait révélé que les taux d’intérêt moyens pondérés sur ses prêts à l’Afrique accordés par ses banques politiques sont plus élevés (4,14%) que sur les prêts de la Banque mondiale (2,1%). Pékin offre également généralement moins de subventions et des heures supplémentaires plus courtes sur la plupart des prêts.

Ce modèle démantèle les décideurs occidentaux qui accusent la CDB et la Banque d’import-export de Chine de facturer des taux d’intérêt plus élevés pour ce qui est, en pratique, un crédit bon marché et soutenu par l’État.

«Il s’agit d’un prêt public ou non», note Morris Corr. « Eximbank n’est pas un prêteur commercial, c’est un prêteur gouvernemental, donc il devrait agir de cette façon. »

Pékin, pour sa part, conteste la définition conventionnelle de ce qui constitue un prêt public ou portant intérêt.

Il s’agit d’un problème technique mais clé. En facturant à ses banques politiques des prêts à des taux d’intérêt légèrement plus élevés, Pékin peut se dire qu’il considère l’Afrique comme une opportunité commerciale et non un événement caritatif.

Un banquier de Hong Kong décrit ce point de vue comme trompeur et trompeur: «La Chine considère la BRI comme purement commerciale, elle mène donc avec son portefeuille et construit toutes ces choses, puis est constamment surprise par l’incapacité de l’Afrique à rembourser.

« Cela va et vient. »

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Mise à l’échelle vers l’arrière

L’approche de Pékin lui permet également de décrire sa banque politique uniquement comme de très grandes institutions de crédit à l’exportation. Eximbank est également définie par le réseau mondial d’ONG ECA Watch comme une institution financière qui «facilite l’exportation et l’importation de produits fabriqués en Chine». Néanmoins, cela contourne commodément la question de l’échelle.

«La plupart des OCE sont relativement petites», note Morris. « Eximbank souffle tout hors de l’eau. »

Cela ne peut être nié. Le directeur adjoint d’Eximbank, Xie Ping, a annoncé en août 2019 que la banque avait financé des projets d’une valeur de 600 milliards de Rmb6 (84 milliards de dollars) dans 46 pays africains depuis sa création 25 ans plus tôt.

Herbert Poenisch, économiste principal à l’ancienne Banque des règlements internationaux, estime que les prêts en cours d’Eximbank à tous les pays s’élèvent à 285 milliards de dollars.

Mais toutes les éclaboussures de consommation ont une limite et même avant l’attaque de Covid-19, un décompte était en cours à Pékin.

Dans les coulisses a été demandé. Pourrait-elle se permettre de continuer à prêter et à soutenir les pays africains pauvres? Et si la BRI était impopulaire, non seulement chez elle et en Occident, mais aussi dans les pays en développement, la Chine détruirait-elle son image?

Le résultat net a été calme mais conforme aux projets de remboursement de prêts dans tous les pays de la ceinture et de la route.

Alors que Xi y mettait son improvisation personnelle, c’est devenu un sac accrocheur au fil des ans. Donc, si vous vouliez lever des fonds pour quelque chose, vous avez trouvé un autocollant BRI dessus

Minxin Pei, Claremont McKenna College

Les prêts extérieurs nets sont négatifs depuis le début de 2019, explique Logan Wright, directeur des études de marché chinois au sein du groupe Rhodium. Le niveau de la dette extérieure a été à jour au cours des derniers trimestres, tandis que les prêts consentis par les banques continentales à l’Afrique ont diminué chaque année depuis son pic de 2016 pour atteindre 29 milliards de dollars.

Rhodium a noté que l’activité des projets des sociétés étrangères « avait ralenti avant l’épidémie de Covid-19 ». Selon les ministères du commerce, le nombre de contrats entre les entreprises de construction chinoises – courtiers en prêts liés à la BRI – a fortement chuté en 2018.

Cela sape les troubles croissants à Pékin que la BRI a un «sens des mains», explique un banquier de Hong Kong.

«Xi l’a accepté et avant que vous le sachiez, la Chine avait emprunté 150 milliards de dollars, 200 milliards de dollars. En 2019, la Chine avait utilisé à peu près sa capacité à poursuivre le processus.

« Pékin pensait avoir trouvé une excellente solution pour financer la BRI en prêtant aux pays en développement en renminbi », ajoute-t-il. «Le problème était que les emprunteurs voulaient juste des dollars. La Chine a donc éclaté en augmentant sa dette extérieure en dollars et en ne créant qu’une nouvelle option de financement en dollars pour les pays moins développés comme la Banque mondiale. Et cela garantit pleinement l’objectif. « 

Puis Covid a frappé. La pandémie met la Chine sur un double engagement. Chez lui, il fait face à une forte correction financière. À l’étranger, cela évite les demandes de plus en plus fortes des États désespérément endettés de rembourser une partie ou même la totalité de leurs prêts.

réticence

Comment cela progresse à partir d’ici n’est pas clair. Le G20, dont la Chine, a annoncé en avril qu’il gèlerait tous les remboursements de la dette des pays les plus pauvres du monde jusqu’à la fin de 2020, marquant pour la première fois la participation de Pékin à l’initiative mondiale d’allégement de la dette.

Mais il a mis fin à la promesse de pardonner les dettes d’un État-nation sensible. Il a également exclu la possibilité d’inclure dans le G20 tout prêt d’urgence payé par Eximbank ou la CDB.

Sa lenteur est compréhensible. Selon l’Institut allemand de Kiel, les prêts de la Chine aux pays en développement s’élèvent à 520 milliards de dollars. Selon l’International Finance Institute, ses créances sur prêts en cours s’élèvent à 5,5 billions de dollars. Cela représente environ 40% du PIB, un montant qu’il ne pourrait pas amortir même s’il le voulait.

Il n’y a aucune illusion à Pékin sur la situation délicate de son livre de citation externe.

«Il sait qu’il devra faire face à de nombreuses dépréciations qui affecteront son bilan», explique Morris de CGD. «Il essaie de déballer la boîte sur la route aussi longtemps que possible, prolongeant les conditions des prêts spéciaux si nécessaire. Il veut tester cela comme modèle.  »

Cela n’est pas sans rappeler l’approche basée à domicile à Pékin, où elle s’engage à faire des nœuds pour éviter d’avoir à faire face directement à l’augmentation de la dette intérieure.

Cette approche du report de la dette est un favori des partis. Lorsque la Chine annule des prêts, elle le fait souvent et de manière fragmentaire.

En 2017, il a resserré 160 millions de dollars de prêts au Soudan – un montant qui ne représentait que 2,5% des engagements du pays à Pékin.

Il associe souvent l’annulation de la dette à de nouveaux prêts. En 2018, il a extorqué 7 millions de dollars à la dette du Botswana. En échange, l’État d’Afrique australe a accepté de déployer une toute nouvelle infrastructure d’un milliard de dollars.

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Minxin Pei,
Claremont
Collège McKenna

Jusqu’à présent, ce modèle a fonctionné. Mais Covid a changé le débat et l’Afrique devient trompeuse. En mars, ses ministres des finances ont demandé l’annulation ou la conversion de la dette des pays les plus pauvres en prêts à long terme à faible taux d’intérêt.

Le ministre ghanéen des Finances, Ken Ofori-Atta, a appelé la Chine à se «resserrer» sur la dette, notant que les États africains qui doivent 8 milliards de dollars à la Chine en 2020 ne peuvent pas planifier l’avenir tant qu’ils ne savent pas comment Pékin agira.

La Chine peut-elle intervenir? Claremont McKennan Pei estime que le pays est «coincé». S’il réforme ou décomptabilise la vente en gros de prêts étrangers, il va étirer ses finances et infiltrer ses citoyens. D’un autre côté, si elle exige le plein rétablissement de toutes ses obligations, elle risque « d’empêcher les Africains et de créer un revers mondial ».

Insiste pour qu’il offre à chacun un allégement de dette approprié pour les pays pauvres, y compris les oreilles sourdes qui sont susceptibles d’être sourdes.

« La Chine est très prudente concernant les accords de prix car elle ne sait pas quel type de problème par défaut il y a », a déclaré Wright de Rhodium.

Pei déclare pour deux raisons qu’il évite de couvrir la couverture: «La première est une réaction intérieure très négative à la maison. On pouvait voir le tumulte quand les gens demandent pourquoi le gouvernement chinois a pris des décisions aussi misérables. « 

Considérant que si Pékin s’engage dans des négociations bilatérales distinctes, il peut considérer les termes de chaque accord comme mauvais – « en se donnant une meilleure position de négociation et en augmentant la bonne volonté qu’il peut gagner et en tirant parti du pouvoir qu’il a dans un pays individuel », dit Pei.

Morris dans le CGD admet qu’aux yeux de la Chine, cette approche peut sembler « parfaitement sensée ». Les États fragiles confrontés à une triple crise de croissance, d’emploi et de dette voudront peut-être voir une offre de réduction de dette maintenant, dit-il. «La question pour la Chine est: sait-elle quel serait le coût total de la taxation?

« Je suppose qu’ils ne le sont pas, ils ne peuvent pas voir ce nombre en ce moment; il est donc logique d’emprunter par prêt et par pays. »

La crise économique

Mais la logique n’est peut-être pas suffisante. Le monde fait face à la pire crise économique de près d’un siècle.

En Afrique, la croissance pourrait disparaître pendant un an. Morris dit que le cauchemar de la Chine est «la prise de conscience que la dette de l’Afrique ne peut pas être protégée. Après des années de prêts, la Chine est désormais exposée à l’échelle mondiale.

«Dans un processus qui évolue si rapidement, la Chine pourrait ne pas avoir le temps de faire une inspection distincte de 100 pays et de savoir lesquels ont besoin d’être dépréciés et lesquels n’ont pas besoin. Ce ne sera pas seulement comment cela fonctionnera », ajoute-t-il.

Jusqu’à présent, la Chine ne semble pas avoir de réponse cohérente au problème. L’élimination de plusieurs milliards de dollars de prêts en difficulté lui offre l’opportunité d’améliorer son mandat de leader mondial.

Mais comme le souligne Pei, «la bonne volonté est bon marché. Il s’évaporera demain. « 

Il ajoute: « Il est difficile de voir l’annulation de la dette se produire. »

La Chine fait face à des choix difficiles. Il pourrait poursuivre l’allégement de sa dette ou décider de récupérer la plupart, sinon la totalité, de ses prêts. Les deux sont peu probables, tout comme la probabilité d’un doublement de l’Afrique.

Après des années de prêts, la Chine est désormais exposée à l’échelle mondiale

Scott Morris, Centre pour le développement mondial

« Il ne peut pas continuer à jeter de l’argent dans une zone pauvre qui offre un très mauvais rendement », note Pei.

Selon un analyste à Pékin, le résultat le plus probable est que la Chine « tente de sortir des difficultés – retardant les prêts le plus longtemps possible et essayant d’éviter que la région ne sombre dans une véritable crise de la dette. Si l’Afrique explose, la Chine est susceptible de se recapitaliser avec la CDB et Eximbank ».

Ensuite, il y a le BRI lui-même. Le groupe Rhodium a déclaré dans une étude publiée en avril 2020, intitulée «Booster or brake: Covid et la Belt and Road Initiative». Pékin peut maintenir un taux d’emprunt élevé – s’il le souhaite. Ses deux banques ont « un soutien politique suffisant pour en payer les frais », a-t-il ajouté, ajoutant que sauver le sauveur est bon marché.

Mais il a ajouté: «Compte tenu de la nécessité de négociations sur la dette, il est peu probable que Pékin revienne au niveau des nouveaux engagements en matière de PIB en 2016/17. Le navire avait navigué avant la crise de Covid et il est peu probable qu’il revienne dans un avenir proche.  »

Au lieu de cela, il se concentre sur « traiter la renégociation de la dette de la meilleure façon possible. »

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Outil à nouveau BRI

Ce n’était pas ce que Xi avait en tête lorsqu’il a présenté son plan de politique étrangère au navire amiral il y a sept ans. Retraite est un mot rarement prononcé par aucun dirigeant chinois.

Pékin a demandé à Zou Jiay, technocrate compétent et ministre adjoint du ministère des Finances, de remodeler la BRI pour la rendre plus gérable et financièrement pratique.

« La plupart des collègues de Zou, des bureaucrates intelligents, ne veulent pas aborder cela – c’est une pomme de terre politiquement chaude », a déclaré une source. «Mais même lorsque ses collègues ont déclaré publiquement à quel point [the BRI] était, a-t-il souligné, que les risques d’endettement étaient réels et ce que le pays devait savoir. « 

Ce n’est pas la fin de la ligne BRI. Johnston au SOAS China Institute dit que ce n’est pas un plan sur 10 ou 20 ans, mais un voyage plus long à l’étranger. La chose est de construire des ponts et des conversations, d’utiliser la surcapacité [and] accélérer le développement mondial.  »

Dans ce contexte: « Le risque de dommage au bilan doit être mis en balance avec son évitement. »

En d’autres termes: rien n’a été osé, rien n’a été obtenu.

Cependant, il ne fait aucun doute que les objectifs mondiaux du projet seront sérieusement atténués à court et moyen terme.

«Il y a une grosse contraction là-bas», explique Pei. «Vous voyez très peu de nouveaux projets annoncés. Les projets rentables sont financés, mais les projets non viables sont laissés seuls, vous voyez donc beaucoup de projets inachevés. « 

Pékin devrait limiter les prêts à l’Afrique. Il en va de même pour ses prêteurs – même si cela ne signifie pas un tarissement complet du financement. Le rhodium montre l’opportunité aux «nouveaux acteurs» d’intervenir pour combler le vide.

Soulignant l’exemple de la société technologique Huawei, il a souligné en avril: « Tout comme ils sont utilisés aujourd’hui à la maison pour réduire les déficits de financement … Les entreprises chinoises pourraient devenir de nouveaux canaux de financement chinois vers les pays en développement et les économies émergentes. »

La ceinture et la route ne sont pas mortes. On pourrait poliment le décrire comme dormant. Ne vous attendez pas à ce que Pékin l’admette autant ou annonce publiquement son désir de restreindre les paramètres du projet. Il deviendra probablement «plus discret et plus pratique et prudent», dit Pei.

« Vous allez voir la clarté, mais l’encombrement et le fudding, dans le but d’éviter la négligence massive ou les catastrophes diplomatiques qui font mal paraître le prospect. En Chine, l’ingérence est un modèle historique. « 

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